作為文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展的核心生產(chǎn)要素，土地是文化和旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)不可或缺的內(nèi)容，其標(biāo)準(zhǔn)、管理乃至規(guī)劃實(shí)務(wù)的優(yōu)化調(diào)整對(duì)于產(chǎn)業(yè)的整體推進(jìn)至關(guān)重要，關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)效。為進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)匚幕⒙糜斡玫卣撸鰪?qiáng)土地要素保障文化旅游高質(zhì)量發(fā)展的能力，日前，廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持文化旅游高質(zhì)量發(fā)展用地政策的若干意見(jiàn)》，從強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和用地空間保障、加大年度用地計(jì)劃指標(biāo)保障、完善文化旅游用地分類(lèi)管理等多方面提出相關(guān)政策措施。
土地要素和國(guó)土空間資源是保障文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的重要一環(huán)。近年來(lái)，隨著文化和旅游的融合發(fā)展，土地使用出現(xiàn)不少亟待破解的新情況和新問(wèn)題。如規(guī)劃銜接不足和彈性不夠，一些文化、旅游項(xiàng)目難以落地；土地用途和權(quán)利類(lèi)型復(fù)雜多樣，用地政策整體性和系統(tǒng)性不足；鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、研學(xué)旅游等新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，對(duì)用地政策創(chuàng)新需求迫切。
“文化和旅游產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要一批空間布局合理、具有強(qiáng)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的文旅項(xiàng)目作為支撐。項(xiàng)目建設(shè)需要資金，更需要土地。”廣西桂林旅游協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師龐鐵堅(jiān)認(rèn)為，由于對(duì)旅游資源的依賴(lài)，旅游業(yè)在土地使用上與其他產(chǎn)業(yè)不同。如為了保護(hù)景觀(guān)，規(guī)劃面積一般會(huì)遠(yuǎn)大于實(shí)際建設(shè)用地面積；自然類(lèi)、人文類(lèi)旅游資源往往具有空間上不可移動(dòng)的特點(diǎn)，可能獨(dú)處一處，并不在一般的城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)；旅游景區(qū)需要一定的通達(dá)條件等。
“這些特點(diǎn)，使得旅游用地指標(biāo)看起來(lái)較大，在土地指標(biāo)的管理上也更有難度。如果沒(méi)有對(duì)旅游業(yè)的具體了解，按照傳統(tǒng)用地管理模式來(lái)管理旅游用地，就有可能對(duì)旅游項(xiàng)目發(fā)展形成一些政策約束。”龐鐵堅(jiān)表示。
在此種發(fā)展背景下，基于文化和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求以及旅游業(yè)自身用地特點(diǎn)，進(jìn)一步改革創(chuàng)新文化旅游用地政策制度，推動(dòng)土地管理差別化和精細(xì)化，拓展文化旅游發(fā)展空間，促進(jìn)文化、旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，引導(dǎo)文化和旅游提質(zhì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為文化和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。因此，近一段時(shí)期以來(lái)，各省區(qū)市也紛紛出臺(tái)一些相關(guān)土地政策，為當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。
2019年12月，甘肅省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于大力促進(jìn)全省文化旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的意見(jiàn)》中便提出，在組織編制省級(jí)和市縣國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，將實(shí)際需要的新增文化和旅游項(xiàng)目用地納入國(guó)土空間規(guī)劃，為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供規(guī)劃和用地保障。此外，四川、海南、浙江、廣東、吉林、安徽、重慶等地也都在相關(guān)政策中提出鼓勵(lì)“點(diǎn)狀供地”模式，以此進(jìn)一步提升土地利用的精細(xì)化、精準(zhǔn)化、集約化程度。
當(dāng)前，文化、旅游作為人民美好生活和精神文化需求的重要內(nèi)容，作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局中的地位作用越來(lái)越重要。一直以來(lái)，廣西在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展方面頗有作為。2019年，廣西全區(qū)接待國(guó)內(nèi)外游客超過(guò)8.5億人次，同比增長(zhǎng)約25%，旅游總消費(fèi)首次突破萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約33%。
具體到文旅領(lǐng)域用地政策方面，廣西堅(jiān)持走在前列，積累了大量先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2013年6月，國(guó)土資源部正式批復(fù)《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)總體方案》，桂林成為國(guó)土資源部批復(fù)同意的全國(guó)首個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)城市。試點(diǎn)工作開(kāi)展后，桂林立足生態(tài)文明建設(shè)，先行先試探索出一系列符合區(qū)域特色、適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地利用和管理新政策。
“文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，離不開(kāi)強(qiáng)有力的政策支撐。我區(qū)針對(duì)文化、旅游發(fā)展用地定政策、出思路，也正是抓住了當(dāng)下文化和旅游發(fā)展用地難、資金不足等現(xiàn)實(shí)難題，精準(zhǔn)把脈、對(duì)癥開(kāi)方，卸下企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓其輕裝上陣，不斷推進(jìn)廣西文化和旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。”廣西壯族自治區(qū)文化和旅游廳廳長(zhǎng)甘霖表示。
“《意見(jiàn)》共提出了6個(gè)方面25條支持文化旅游用地的具體措施，每個(gè)方面的內(nèi)容均有不同程度的創(chuàng)新。”甘霖介紹，《意見(jiàn)》中較為吸睛的是政府對(duì)文化旅游企業(yè)資金方面的讓利。《意見(jiàn)》規(guī)定“列入自治區(qū)文化、旅游重大項(xiàng)目庫(kù)中的優(yōu)選文化旅游景區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，土地出讓純收益扣除國(guó)家規(guī)定提取的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金（基金）外，全部用于支持該景區(qū)建設(shè)”。據(jù)不完全測(cè)算，若按全區(qū)每年安排100個(gè)左右重大文化旅游項(xiàng)目進(jìn)行估算，則廣西每年土地出讓收入50億元至90億元可用于支持文化、旅游項(xiàng)目建設(shè)。“此外，文化、旅游用地出讓成交后，受讓人一次性繳納土地出讓價(jià)款有困難的，可以分期付款，首付按不低于出讓價(jià)款的50%繳納，這對(duì)資金周轉(zhuǎn)暫時(shí)有困難的文旅企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是送來(lái)了福音。”甘霖說(shuō)。
“2019年11月20日至21日，廣西成功召開(kāi)了首屆文化旅游發(fā)展大會(huì)。為配合大會(huì)召開(kāi)，廣西壯族自治區(qū)文化和旅游廳與自治區(qū)發(fā)展改革委、自然資源廳等部門(mén)共同研究制定出臺(tái)了‘1+7’系列政策配套文件。《意見(jiàn)》便是配套政策之一，也是對(duì)廣西首屆文化旅游發(fā)展大會(huì)精神的具體落實(shí)。總的來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為廣西文旅項(xiàng)目建設(shè)提供了很好的投資環(huán)境：土地指標(biāo)相應(yīng)得到緩解、相關(guān)手續(xù)變得簡(jiǎn)單、用地成本大大降低，也鼓勵(lì)了在文旅融合發(fā)展中盤(pán)活利用農(nóng)村集體土地。”龐鐵堅(jiān)說(shuō)。
“相較于文旅領(lǐng)域的同類(lèi)土地政策，廣西此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》更加全面、清晰和靈活。”中國(guó)旅游協(xié)會(huì)休閑度假分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、北京聯(lián)合大學(xué)中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)與政策研究中心主任曾博偉認(rèn)為，《意見(jiàn)》在充分總結(jié)推廣桂林等城市文化、旅游用地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞規(guī)劃計(jì)劃、用途管理、土地供應(yīng)、降低成本、農(nóng)村集體用地等用地管理全過(guò)程和各環(huán)節(jié)，形成了推動(dòng)廣西文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)用、管用、好用的用地政策措施。
“《意見(jiàn)》具有較強(qiáng)的指向性和實(shí)操性，提出采取靈活的土地供給模式，允許彈性出讓、分期供地、點(diǎn)狀供地，加大了對(duì)文旅項(xiàng)目的年度用地計(jì)劃指標(biāo)保障，完善了文化、旅游用地分類(lèi)管理等。”曾博偉表示，在省級(jí)層面出臺(tái)如此實(shí)用的土地政策對(duì)于引導(dǎo)、促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有著十分重要的意義。“接下來(lái)還是要看《意見(jiàn)》的推廣落實(shí)情況，只有切實(shí)將《意見(jiàn)》中各項(xiàng)具體措施落到文旅項(xiàng)目中，才能真正激活產(chǎn)業(yè)動(dòng)能，為廣西文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)實(shí)效。”曾博偉說(shuō)。