在移動互聯(lián)網不斷普及、網民數量不斷增加的背景下，在線旅游應運而生，與電子商務、網約車、共享單車、在線教育等共同發(fā)展，構成我國新時代互聯(lián)網發(fā)展圖景的亮麗風景線。《2019年度中國在線旅游市場數據報告》顯示，2019年，我國在線旅游用戶規(guī)模達4.13億人，同比增長5.36%，在線旅游市場規(guī)模達10059億元，首次突破萬億。隨著在線旅游業(yè)態(tài)的快速發(fā)展和升級，出現(xiàn)了一大批順應技術發(fā)展、滿足人民對美好生活向往、服務水平和治理能力高超的在線旅游平臺企業(yè)。這些平臺企業(yè)是我國平臺型經濟的重要組成部分，對改造和提升以旅行社、酒店為主的傳統(tǒng)旅游業(yè)發(fā)揮了重要作用，促進了整個旅游行業(yè)透明度的提高、價格的合理化和服務質量的躍升。
文化和旅游部日前頒布的《在線旅游經營服務管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為規(guī)范在線旅游行業(yè)的第一部部門規(guī)章，是貫徹落實黨的十九屆四中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是旅游主管部門積極主動依法立法、民主立法、科學立法的重要成果，是對整個在線旅游業(yè)態(tài)行業(yè)規(guī)則予以匯總、提煉、抽象而形成的法律規(guī)則的集合。《規(guī)定》作為在線旅游業(yè)態(tài)最為重要的部門規(guī)章，為行業(yè)劃定了法律底線，為形成健康有序的市場秩序、實現(xiàn)良幣驅逐劣幣提供了規(guī)則指引。《規(guī)定》提出了一些要求更高的鼓勵性規(guī)則，比如鼓勵平臺經營者先行賠付，要求經營者應當提示旅游者提供緊急聯(lián)絡人信息等，必將有利于整個行業(yè)不斷提升服務水平。
《規(guī)定》的發(fā)布無疑是中國在線旅游行業(yè)發(fā)展的新起點，為行業(yè)健康發(fā)展保駕護航，將為美麗中國、法治中國和全域旅游發(fā)展貢獻力量。總體上《規(guī)定》有三大亮點：
一是充分體現(xiàn)依法立法、民主立法和科學立法。《規(guī)定》出臺歷時兩年，不僅嚴格按照國務院《規(guī)章制定程序條例》履行法定程序，以多種形式展開調研、舉行座談會，聽取行業(yè)、企業(yè)、專家和社會意見，充分吸收國內外立法經驗，而且注意對上位法法律依據的梳理，使得整體條文結構合理、內容清晰、義務與罰則相對應。在一些業(yè)態(tài)尚在發(fā)展、學理上還有待完善而實務又亟待規(guī)范的問題，采用了嚴謹科學的立法態(tài)度，秉承著保護旅游者權益與促進在線旅游行業(yè)發(fā)展并舉的理念。比如關于大數據殺熟問題，《規(guī)定》第十五條明確，在線旅游經營者不得濫用大數據分析等技術手段，基于旅游者消費記錄、旅游偏好等設置不公平交易條件，侵犯旅游者合法權益。這種看似復雜的、用多個限制條件針對新生事物進行立法，堅持包容審慎理念，在我國規(guī)章起草中并不多見，充分體現(xiàn)了進入二十一世紀第二個十年我國部門立法技術水平更加提高。類似的條文還有第十一條、第十三條和第十四條等等。
二是充分體現(xiàn)合作治理。《規(guī)定》的主體結構和內容是對在線旅游的兩大主體，即平臺經營者和旅游主管部門的義務作出規(guī)定，而且大量條款涉及二者關系。二者既是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關系，也是為在線旅游業(yè)態(tài)健康有序發(fā)展必須有所貢獻的重要主體，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代合作治理的理念和精神。責任在法律上是特殊含義，一般特指法律責任，即規(guī)定中第四章的內容。對企業(yè)而言是義務，對監(jiān)管部門是職責，這些職責也是職權。全文出現(xiàn)了三十六處“應當”，實際上對在線旅游平臺經營者的義務和監(jiān)管部門的職責規(guī)定不只是三十六個，細致分解可能會更多。這些內容，根據我國立法法和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，是部門規(guī)章對旅游法、消費者權益保護法、網絡安全、電子商務法和《旅行社條例》等上位法的細化，是對法律已經為企業(yè)和監(jiān)管部門設定的法律義務的具體化。從文本上看，將平臺經營者的義務作為第二章，充分體現(xiàn)了平臺型企業(yè)作為在線旅游主要從業(yè)者的主體責任，只有平臺型企業(yè)依法履行了法律義務，為旅游者提供安全、優(yōu)質的旅游產品和服務，才可以實現(xiàn)在線旅游行業(yè)的健康有序發(fā)展。將監(jiān)管部門的職責也是職權集中規(guī)定在第三章，體現(xiàn)了監(jiān)管部門作為對從業(yè)者予以監(jiān)管的地位。
三是充分體現(xiàn)依法行政。《規(guī)定》對旅游主管部門的監(jiān)管職責做出明確規(guī)定，對可以采取行政行為的種類和內容都做了規(guī)定，還涉及一些近些年行之有效、富有創(chuàng)新意義的做法，比如約談和信用監(jiān)管。在法律責任方面，對違反法律法規(guī)和規(guī)章的違法行為的處罰做出明確規(guī)定。再如，《規(guī)定》對行政管轄采用違法行為所在地的標準，這與大多數行政案件管轄確定規(guī)則一致。“違法行為發(fā)生地”對于平臺型經營活動而言，存在多種情況，既有平臺經營者自身未履行法定義務，主要是線上經營管理的問題，也有平臺內經營者在線下提供經營服務違法的情況，以違法行為發(fā)生地作為管轄規(guī)則，有利于分散監(jiān)管壓力，將全國縣級以上文化和旅游部門的執(zhí)法力量動員起來，對在線旅游進行全面監(jiān)管。違法行為發(fā)生地不明確的，補充規(guī)定的規(guī)則相對是明確的，即由經營者注冊登記地或者備案地、旅游合同履行地的執(zhí)法機關來執(zhí)法。
（作者王靜系中央黨校（國家行政學院）政法部副教授，祖博媛系國際關系學院法律系講師、法學博士）